环保法修订稿已上报全国人大 “按日计罚”条款消失

来源：21世纪经济报道

本报记者 王尔德 北京报道

本报记者独家获悉，全国人大环境与资源委员会（以下简称“环资委”）已经向全国人大办公厅递交了《环保法修正案》的送审稿（以下简称“送审稿”）。

与9月7日确定的《环保法修正案》“草案稿”相比，“送审稿”整体变化不大，但有些关键性规定，还是被删除，即包括“重大政策应进行环境影响论证”和“按日计罚”的条款。

“如果顺利，全国人大有望在今年年底启动对《环保法修正案》的审议。”一位接近全国人大环资委的环保专家对本报记者透露。

“重大政策环境影响论证”条款消失

“送审稿在环评制度上删除了政策环评的雏形，退步很大。”一位地方环保系统的官员对记者慨叹。

所谓政策环境的雏形，即《草案稿》在第3章第15条第二款，该条款规定县级以上人民政府及其有关部门，对其组织拟定的对环境有显著影响的重大经济和技术政策草案，应当进行环境影响论证。

“这一款虽然距离真正意义上的政策环评有一定距离，但在一定程度上可以弥补现行环评制度的不足，对政府的政策制定起到一定的约束作用。”前述地方环保系统的官员对此评价甚高。

至于被删除的原因，前述环保专家对记者解释，“主要是因为这一条款遭到不少政府部门的反对，他们对环保部门在政策制定上参与的必要性表示怀疑。”

“在部委层面，大多数部委都设有与环境相关的处室，其重大经济和技术政策的制定目前或多或少都会吸收这些处室的意见，他们习惯了这种内部的程序，而一旦在法律上确定政策的环境论证制度，他们将可能受到外部机构如环保部的约束，故此抵触情绪很大。”一位部委工作人员对记者分析。

除了政府部门间对该条款存在意见，操作不便也是另一原因。

“在地方政府层面，地方政府对当地人民政府制定的重大政策，如何进行环境论证？如果进行了论证，发现这个政策不该上，地方环保部门在事权与财权都受制于当地政府的情况下，能否说不？”前述地方环保官员对记者表示。

前述环保专家指出，也有人建议，将对地方政府的重大政策进行环境影响论证的权力归于环保部可以解决这一问题，但这样一来环保部将会变成一个权力无限膨胀的机构，在现行的体制下也行不通。

因此，环保专家们更期待规划环评的操作意义。

“希望送审稿在接下来的环节，能够强化规划环评的部分，将规划环评的地方从一个普通的法律程序上升为行政许可的高度。”前述环保专家指出。

“限期治理”取代“按日计罚”

送审稿的另一变化就是删除了“按日计罚”条款。

所谓“按日计罚”条款，即草案稿第41条的规定：对违反有关法律规定排污，受到环保主管部门处罚，并被责令改正或者限制改正，逾期不履行行政处罚决定，经催告仍不改正的，作出处罚决定的环保主管部门，在依法采取行政强制措施的同时，可以自责令改正或者限期治理改正期限届满之日起，至改正之日起，根据污染物排放总量和污染损害程度，每日处一万元以上十万元以下的罚款。

本报记者了解到，这一制度主要是吸收了地方环保系统的工作经验，重庆和深圳等地的人大针对比较普遍的具有持续性的排污等环境违法现象，提出的违法行为应与其违法情节相适应，应施行“按日计罚”这样的重罚。

这一制度对企业的威慑力很大，改变了企业违法排污成本过低的状况。根据中国政法大学环境法教授王灿发介绍，2007年9月实施的修订后《重庆市环境保护条例》增加了“按日计罚”制度，重庆当地企业的违法排污改正率从出台前的不到5%上升到80%以上。

因此，有专家将这一制度称之为最严厉的法律措施。但也正因为如此，这一制度在“草案稿”征求意见的过程中，遭到诸多人的反对，认为将导致负担过重而难以承受，而主张强化限期治理制度。

但一位环保专家对记者表示，限期治理并不能替代按日计罚，前者无法改变现在企业违法排污严重的现状，而是充当了企业环境违法的保护伞。

“尽管草案稿也明确了企业在限期治理中的责任，并加强了政府在其中的监管责任，并可以采取罚款、责令停业和关闭等措施，但在实际操作上，很多地方政府出于维护GDP的考虑，很少采取责令停业或者关闭的手段，也就是说变相地放任了企业的违法排污行为。”前述地方环保官员表示，限期治理手段常会变成“雷声大，雨点小”。

该环保官员表示无奈，“即便环保部门想有所作为，但在现有的制度框架下也会受到很多制约，所以按日计罚将赋予地方环保部门增加排污执法方面的很大权力，很可惜这一权力早夭了。”