经济增长加快 环境风险加剧 产业转移能否避走污染覆辙？

发布时间：2011-06-14     来源：中国环境报

安徽省与环境保护部近日签署了《共同推进皖江城市带承接产业转移示范区建设合作协议》。安徽省希望借此能得到环境保护部的政策支持和引导，科学承接产业转移；而环境保护部则旨在以安徽创建示范区为契机，为探索一条代价小、效益好、排放低、可持续的中国环保新道路积累经验、创造模式。

综观历次产业转移的进程，任何一次成功的转移，都绝不只是企业的简单复制，而是产业链的重新整合和升级。中国不能走先污染、后治理的老路，现在我国中西部接受产业转移，也绝不能再走“引进—污染—再引进—更落后”的老路了。

去年，安徽皖江、广西桂东和重庆沿江3个承接产业转移示范区先后获批，上升为国家战略。既然是示范区，就要从全国大局出发，尤其要为中西部探索出一种相对合理的产业转移模式，减少这一过程可能对资源环境造成的破坏，促进区域协调发展。而要做到这一点，必须正视并解决三大主要矛盾。

矛盾一：经济增长加快，环境风险加剧

从世界经济发展史上看，产业转移是一把“双刃剑”，往往会给环境带来负面影响。从20世纪50年代美国将传统产业向日本、西德等国转移，到上世纪60~80年代日本、西德又将附加值较低的产业转移到“亚洲四小龙”等新兴工业化国家和地区，再到上世纪80年代至今，我国东部沿海地区承接世界产业转移，产业转移承接地在获得较快经济增长速度的同时，也付出了沉重的环境代价。

仅在去年一季度，皖江城市带承接产业转移示范区的实际引资比重已占安徽全省的75.5％，其中1000万元以上省外投资项目共7924个，投资总额12691.5亿元。大的投资项目纷纷落户，必将带动基础设施建设的升温，导致土地、矿产资源的透支，同时也将给当地的环境承载力带来挑战。

在示范区的产业转移上，不少专家认为，安徽应突破常规，一要更加注重招商引资的质量，拒绝高污染、高耗能企业；二要培养自己的主导产业，提高经济运行整体素质和核心竞争力。

当前，产业结构不合理是中西部地区发展最大的瓶颈，也是污染滋生的重要来源。一些地方的经济发展严重依赖能源、原材料等资源性产业，产业技术含量低，产业发展方式比较粗放。

而承接发达地区的产业转移，是一个调结构、转方式的难得契机。为此，在规划获批后，安徽省人民政府要求承接产业转移的各城市要编制或调整各项规划，以适应实际需求。首先，要根据各城市不同的自然、社会经济条件，制定出既有利于经济社会发展、又能维持生态平衡、保持环境质量的总体规划，从源头防范环境风险。其次，要对所承接的产业合理布局。适当利用自然环境的自净能力；项目的分布与选址，尽可能减少对周围环境的不良影响；拉长产业链，做到既有利于资源、能源的综合利用，又减少污染物的排放。

只有坚持服务全局、有的放矢地承接，防止“饥不择食”、目光短浅地盲目招商，才能从源头上遏制“两高一资”产业的“高歌猛进”，促进中西部地区经济的可持续发展。

矛盾二：项目密集上马，环境容量有限

产业转移实际是地区间政府和企业等利益主体之间的博弈。东部地区转移产业，一方面是要摆脱旧的产业束缚，从产业移出中获得资金和比较利益，另一方面是为了谋求产业的高附加值。

事实上，近些年来东部沿海发达地区已经开始对风险企业进行清理。上海市从2006年开始就对需要外移的产业进行梳理；广东省政府在连续多年限制高耗能、高污染产业发展之后，明确将火力发电、石油化工、造纸等产业列入严控行列。

与此同时，国家为中西部地区建构了足够深的“政策洼地”，这成为产业转移的外部原因之一。承接产业转移示范区被允许在建设规划、产业布局、审批核准、投资安排、资金补助及贷款贴息等领域先行先试，采取更为灵活的政策措施。

一边要通过转移提升产业结构，一边要承接转移实现跨越发展，似乎算是“一拍即合”。但这样的转移，至少还应有个底线——环境保护。

多年来，东部地区的高速发展消耗了不少环境容量，于是有人说，东部产业转移的实质，是迫于无奈的选择。但中西部地区的环境容量就真如人们所想象的那么大吗？

我国区域经济发展不平衡已经持续多年，中西部地区从开发程度来讲，远远落后于东部地区。但这些地区也往往处于一些重要水系的上游，被认为是中国天然的生态屏障。一旦这些地区遭受污染，其后果的严重程度甚至将超过局部流域的污染。也正是基于这个原因，中西部地区所谓的“大”环境容量只是一个假象，实际上却是脆弱得经不起任何折腾。在我国刚刚发布的主体功能区划中，西部地区被划为限制、禁止开发的地区面积最大。

因此，不同区域间的产业转移，要以当地的资源环境承载力为重要依据，改变过去国土空间开发的无序、无度和盲目状态，绝不能重新落入过去转移产业变成转移污染的陷阱。

矛盾三：竞争日趋激烈，环保红线脆弱

产业转移背后，地方政府之间的争夺不可避免。从区位到资源，从政策环境到人力成本，各地都在尽可能以最优厚的条件吸引投资商的注意力。

多年来，在承接产业转移方面，中西部一些城市之间除了互相竞争外，还要与东部一些地区“肉搏”。在“肥水不流外人田”的思维下，自2005年始，广东开始在省内推进产业转移战略，并为每一个转入地在珠三角找到一个对口城市。到2010年3月，广东在省内推进建设的产业转移园已经达到34个。

同时，中西部的地方政府开始变得迫不及待，于是纷纷到沿海“抢转移”，到转出地“进笼抓鸟”。四川省一名长期在深圳招商的官员私下说，现在是调动各种力量，想尽一切办法，给尽能给的好处，鼓动这些企业转移，绝大多数已转移的企业，基本上是提什么要求，我们都会答应的。

而近年来，随着环境保护日益受到重视，企业环保投入不断增加，已经成为生产成本的重要组成部分。在严酷的“落地条件”竞争下，一些地方开始在环保需求上“动心思”。由于我国东西部环保需求存在差异，对一些落后工艺和淘汰产业缺乏约束力，导致一部分恶性的污染转移。

要转变这样的“转移乱象”，国家层面强有力的干预必不可少。国务院有关部委近日制订了《中西部地区外商投资优势产业目录》。但直至目前，我国仍没有出台专门针对中西部地区承接产业转移的限制和禁止产业目录。除此以外，要尽快完善中西部地区地方环境标准体系的建设，严厉打击以降低环保需求换项目的行为。

在承接产业转移中，最容易被牺牲和被突破的是环保红线，而决定产业转移示范区建设成败的也是环保，同时，能够促进产业转移中实现产业升级的最有效手段还是环保。如果环境被破坏了，那么无论吸引再多的投资和项目，这样的产业转移都是失败的。

去年公布的《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》明确指出，中西部地区承接产业转移工作，必须坚持生态环保，严格产业准入，必须将资源承载能力、生态环境容量作为承接依据。在产业转移中，应严守这一铁律不动摇，不折不扣地把环保当作一道不可逾越的高压线，绝不越雷池一步，只有这样，才能真正保障产业转移健康发展。