政府环境责任如何化虚为实？

来源:中国环境报

在环境危机、权利诉求、利益冲突、体制掣肘等多重压力下，《环保法》修改的核心追求应是，形成影响乃至决定环境走向的制度性框架。

发生环境污染事故，直接肇事者难辞其咎。然而，分析重大环境事件的原因，看似责任在企业，实则与当地政府脱不了干系。地方保护主义、政府不作为是导致污染事件的重要因素，建立科学和可操作的政府环境责任考核评估与追究体系显得至关重要。

在政府环境责任追究体制和手段上应做出哪些改进？如何在《环境保护法》修改中落实政府责任？政府环境责任追究如何做到科学、明确、量化、细化？本报记者特别邀请法学专家进行了探讨。

构建全程监管的政府环境责任体系

政府必须主动承担积极的前瞻性责任，从源头预防环境问题

环境污染问题日益严重，其引发的后果常是不可逆的，在很多情况下，仅依靠事后追究政府或企业相关人员的责任为时已晚。事后责任追究只能是“头痛医头，脚痛医脚”。要解决环境问题必须防患于未然，从源头进行预防，政府必须主动承担前瞻性责任。

自2005年“环保风暴”以来，环保部门接连采取“设立区域环境监察中心”、“区域限批”、“行业限批”、“流域限批”等一系列行政措施，制止严重违反环境法律法规的现象。

事前预防与事后追究并重，将预防作为重中之重

在上海交通大学法学院环境资源法研究所所长王曦看来，前述措施的实施一方面说明《环保法》、《环境影响评价法》等环境法律法规没有真正起到约束和限制作用，同时也说明地方政府没有履行职能。

正如中国政法大学研究生院副院长、教授解志勇所言，现在存在一种不好的行政思路，就是造成既定事实，然后群众对此无可奈何。

毫无疑问，依据事后责任追究模式来进行责任追究，不可能从根本上解决日益严峻的环境问题。大量的环境污染和生态破坏事件，特别是历次“行政限批”所针对的情况，都表明地方政府在制定经济发展规划、招商引资、建设项目审批时，比较严重地违反或者规避环境法律法规。

王曦认为，从战略上看《环保法》修改，其意义在于在建立比较完整的、保障环保主体良性有效互动的法律制度。

《环保法》修改要在预防上做文章，构建预防与事后问责并重的问责机制。解志勇说，《环保法》应修改为事前预防与事后追究并重，将事前预防作为重中之重。

在北京师范大学法学院教授、博士生导师冷罗生看来，应构建事前预防、事中监管与事后问责的政府环境责任追究模式。

决策失误是源头的失误。如果在决策过程中，有关部门做好了信息公开和听取当事人及社会意见的工作，有些污染事件是可以避免的。

冷罗生认为，事前预防主要应健全以下几方面制度：一是完善环境信息公开制度。涉及环境影响的项目从决策开始就必须公开，并且主动要求社会监督，保证事前预防机制发挥作用。二是依法实施规划或项目环境影响评价制度。对不通过环评的项目一律不准动工兴建。三是推进公众参与地方政府的环保决策。四是突出人大、政协以及上一级政府对下一级政府环境责任的监督。

事中监管就是，环保部门按照排放标准和企业承诺进行严格监管、严厉处罚。

明确各级政府和相关职能部门在决策中的环保权限与责任

在很多情况下，环保部门看到了政府决策对环境不利的一面，但由于缺乏制度保障，难于表达意见。

“这表明，在立法方面缺乏不同行政职能之间的合理制约和协调。因此，事后问责成为迫不得已。《环保法》应为公众对地方政府的环保决策和环境执法进行监督提供制度保障。政府行为带来不良环境影响时，政府的领导、直接的责任人员应承担相应的行政、民事或刑事责任。”冷罗生说。

政府作为环境保护公共服务的提供者，在进行有关经济、社会发展决策时，必须充分考虑环境保护。

“建立风险预防为主的环境监管模式，明确各级政府以及相关职能部门在决策中的环保权限和责任，建立环境保护与经济社会发展综合决策机制，才能实现风险预防。”湖北经济学院院长吕忠梅说。她认为，《环保法》要以保护生态安全、保障人体健康为立法目标，规定风险预防基本原则，明确将地方政府的发展规划、土地利用规划、建设项目规划纳入环境影响评价的范围，确立战略环评、规划环评制度，保证将环境保护与经济社会发展同时决策。

“与此同时，现在的环境监管也需要我们转变理念，在法律上明确各级政府及相关部门之间的协同责任，建立权力间协调与执法协同机制。”吕忠梅说。

从过去的“政府环境监管”到“社会环境治理”，在这种体制下政府要发挥主导作用，政府要有“柔性执法”的手段和措施，如行政指导、生态保护协议、生态补偿、政府奖励、经济激励等需要由法律加以规定；同时，从过去的“条块分割”到“协同执法”，需要建立协调机制、协作机制、协力机制，真正做到执法“无缝隙”。

在采访中，法学专家都表达了一个同样的观点，即法律应当为第三方主体中的人民代表大会、公众和公众团体对地方政府的环保决策和环境执法进行监督提供制度保障。

王曦认为，当前我国环境法制建设工作的重点，应当是加强有关第三方主体监督政府的立法，以法律保障他们对政府有关环境行为的有序和有效监督，从而使政府一方面避免在规划经济和产业、招商引资、兴办建设项目等问题上的决策失误，另一方面对企业等污染者依法进行有力地管理。这种立法的核心内容是地方政府环保决策监督制度，进一步强化地方各级人民政府对环境质量的责任。

建立刚性评价机制和硬约束

从责任追究、利益诱导和能力保障三方面入手，建立完整的政府激励约束制度体系

如何建立规范政府环保履职的制度框架，使政府环境责任追究可衡量、可判断、可操作？

丰富政府责任监督内容

《环境保护法修正案（草案二次审议稿）》（以下简称《草案》）提出，进一步强化地方各级人民政府对环境质量的责任。对此，中国人民大学环境资源法研究中心主任周珂教授认为，《草案》仅提出政府对环境质量负责，所涉及的领域过于狭窄。如何丰富对政府环境责任监督内容，完善监督方式，是业内关注的重要话题。

吕忠梅认为，《草案》已经为建立规范政府履职的制度框架做出了努力，但规定得还不够。

“在环境保护法体系框架中，《环保法》与各专项法律在调整对象上应有合理的区分。具体来说，各专项法律应当以企事业单位为主要调整对象，而《环保法》应主要规范政府的环境行为、责任及其监督机制，主要内容应包括环保理念、基本原则、基本体制、政府责任、公众权益、企业的基本义务、基本监管制度、通用的处罚规则等。只有这样，完善的政府环境责任制度才能得以建立。”吕忠梅说。

近来，关于生态文明建设的部署密集出台，把部署变成法律制度也是《环保法》修改值得关注的问题。建立刚性评价机制和硬约束，使科学发展观和可持续发展理念变成可操作的制度，其实施的结果可以引导符合生态文明要求的观念、行动、社会关系、社会秩序的形成，从而达到人与自然和谐相处的目标。

注重单纯经济增长考核是环境法律法规不能严格执行的重要原因。转变评价考核方式可以有效解决问题，使环保转变成为“硬约束”而不是“软指标”。考评体系是否科学合理，直接关系到考评体系的效果与功能。

吕忠梅认为，考评体系要特别注意对环境的考评与对人员考评的结合、约束与激励机制的结合、统一目标与分类实施相结合及客观评价与主观评价相结合。

设立科学的考评体系

建立考评体系的目的在于通过规范人的行为达到人与自然和谐的目标，其出发点和归宿在于建立人人都能享有生态环境的惠益、人人都对生态环境负责的良好社会秩序。因此，各种环境要素指标、生态建设指标都必须以生态安全与确保人体健康为要旨，防止出现“环境保护对抗”的现象，使“企业达标排放”导致的环境污染事件不再发生。

科学合理的考评体系首先应是动力，能够最大限度地鼓励各级政府及其工作人员、激励企业和社会公众参与生态文明建设的积极性，充分发挥各主体的能动性与创造力。“如果考评体系只有压力，简单问责或者惩罚，变成机械的条条框框，可能会与建设生态文明的目标背道而驰。生态文明建设必须要有各方面主体的主动参与和积极行动才可能实现。”吕忠梅说。

中国地域辽阔，经济社会发展的区域性差异大，这决定了全国范围内不可能用一种标准进行考核，必须有针对性地建立分类考核机制。因此，应在建设生态文明的统一目标下，建立分类考评机制，使考评体系真正具有可操作性与可实施性，保证考评目标的落实。

生态文明建设包括了“硬”和“软”两个方面，既有环境资源保护的客观存在，也有人们的心理和文化等主观感受。科学合理的考评体系应将两方面相结合，设计两类不同的考评指标，确立相应的考评方法。与此同时，也要注意上级考评与第三方考评的相互印证，确立多元化考评机制。

落实人大对政府的监督

对政府的环境行为进行法律监督，具有法律依据。我国《宪法》第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府……的工作；……”县级以上人民政府有关地方经济规划、地方产业发展规划，招商引资、审批建设项目等方面的决策活动，属于地方政府的工作，因而属于地方人民代表大会监督的范围。《各级人民代表大会常务委员会监督法》也有类似的规定。

王曦认为，由于地方人大掌握着地方政府官员的任免权和罢免权，如果敢于运用并运用得当，地方人大对有关政府的环境行为监督可以产生很好效果。建议通过《环保法》修改把《各级人民代表大会常务委员会监督法》的监督延伸并落实到有关政府环境行为上。

监督内容应至少包括3方面内容：一是地方环境质量的变化状况。二是地方政府执行环境资源保护类法律法规的情况。三是地方政府有关环境的决策情况，如地方产业发展规划和招商引资活动的环境影响和社会反映等情况。

同时，要完善监督方式。地方人大可以通过听取政府工作报告、开展专项调查、进行专题质询等方式进行监督。其中，专项调查和专题质询是常规的听取政府工作报告和执法检查之外的监督方式，其启动时间上具有灵活性，不受人大的固定会议计划和执法检查计划的限制。

将政府履责确立为修法核心

冷罗生认为，做好政府环境管理是解决我国环境问题的关键。环境立法应兼顾环境管制与环境服务，应正确处理和协调政府环境责任中权力与义务的关系、兼顾政府环境权力与环境义务，适当突出政府环境职责（义务）本位，以政府环境义务和行政相对人的环境权利制约政府的环境权力，保障政府环境权力的行使和政府环境义务的履行，全面、协调地发挥政府的环境指导、控制和服务等功能。我国环境立法应加强政府环境职责和义务立法，合理配置和设定政府环境义务，提高政府环境义务条款在政府环境责任条款中的比重。

冷罗生建议，《草案》应把关注重点从企业转向政府、从具体环境治理转移到政府环保激励上来，把推动政府环境职责的积极履行确立为修法的核心目标，从责任追究、利益诱导、能力保障三方面入手建立完整的政府激励约束制度体系，调整环境管理体制，完善环保投入体系，形成有效的环保能力保障机制。

杜绝责任追究中的替罪羊现象

环保责任不履行，但领导却能升官，这无疑会弱化政府环境责任

有业内人士曾形象地将环保比喻为“不通电的高压线”，而高压线之所以通不了电，就在于地方政府不送电。政府环境责任追究与问责密不可分。在我国问责机制体系尚不健全的情况下，目前的环境责任追究显得缺乏可操作性。

推进环保行政问责

“我国的问责机制比较混乱，问责的主体、启动、程序、标准都没有明确规定。”中国政法大学教授解志勇一针见血地指出。

吕忠梅认为，在政府环境责任追究体制上，除了要进一步完善传统的政府法律责任形式外，当前的重点应建立完善国家环境行政监察机制，完善行政问责制度。

“必须明确政府环境保护问责主体和责任，将环境保护责任落实到个人，尤其是明确主要领导为第一责任人、分管领导是直接责任人的要求。”吕忠梅说。

有调查显示，如果市委书记和市长在任期内的经济发展增速比上一任高，其升职的概率也高，但如果他们在任期内长期把钱花在民生和环保上，则升职概率是负值。

利剑当头，绝不能再手软。吕忠梅建议，将环境保护工作纳入经济社会发展评价范围和领导干部政绩考核中，明确将考核结果作为领导干部政绩、评定年度考核等级以及干部选拔任用和奖惩等方面的重要依据之一，把环保与工作业绩和个人升迁奖惩挂钩，切实实行“环保一票否决制”。对于考核不合格的领导干部，应设定相应的明确的惩戒措施，如通报批评、公开道歉甚至调整工作或转任非领导职务等。

实现引咎辞职制度化

目前，有些地方政府的环境保护责任不能很好地履行，但领导却能升官，这无疑会弱化政府环境责任。在引咎辞职制度化方面，吕忠梅建议，强化政府相关负责人引咎辞职非常必要。地方政府领导若在规定期限内未能实现环保责任目标或者管辖区域内发生了重大污染事件，就应引咎辞职。坚决杜绝责任追究中主要领导和负责人“金蝉脱壳”寻找“替罪羊”的现象，追责涉及的相关责任人不论升迁、是否在位，都要一追到底。

冷罗生认为，《草案》应明确规定，在招商引资行政决策过程中，政府应公开可能对环境产生不利影响的信息，尽最大可能对环境利益给予充分关注与考量。同时，明确规定政府环保履职的内部监督制度和外部监督制度。

分清责任追究主体

冷罗生表示，承担责任的形式不同，追究的主体也不相同。他介绍说，若追究刑事责任，则只能由公安机关、检察机关来进行侦查和起诉，再由人民法院做出判决。公众、公民团体和不被管制和约束的企业只能向国家公权力机关行使检举、控告环境犯罪的行为。

若追究行政责任，则可由公众、公民团体和不被管制和约束的企业向人民法院提起行政不作为等行政诉讼，再由人民法院责令其履行职责；或者由公众、公民团体和不被管制和约束的企业向人大、政协、上一级人民政府进行控告，通过行政组织程序对责任人予以行政处分。

若追究民事责任，则需区分公益诉讼和私益诉讼。根据民事诉讼法的规定，环境公益诉讼只能由法律规定的机关和其他组织提起诉讼，公民个人无权提起。私益诉讼则可由权益受到侵害的公民、企业或其他组织提起诉讼。权益没有受到直接侵害的公民、企业或其他组织，则无权提起私益诉讼。

综上，追究主体有公安、检察、法院、人大、政协、上一级人民政府、公众、公民团体以及不被管制和约束的企业。

建立多元化追责机制

在吕忠梅看来，政府环境责任的追究应建立多元化机制，具体包括3方面：行政问责机制、行政诉讼和刑事机制、公益诉讼机制。

在行政问责机制方面，吕忠梅认为，行政问责由行政监察部门实施，这主要是行政系统内部的追究机制。各级行政监察部门应将对地方政府的环保行政问责作为今后的工作重点。

吕忠梅认为，此次《环保法》修改对环境公益诉讼虽然有细化规定，但还不够完善，应该进一步明确，针对政府不履行环境保护职责，纵容污染企业破坏环境的行为，法律规定的机关和依法成立的环境保护组织可以依照法律规定，向人民法院提起公益诉讼，要求政府及其职能部门依法履行环境保护职责，终止可能产生环境污染和生态破坏的各种行为。