清洁生产走了这么久还是一小步？

来源：广东省清洁生产网

清洁生产推广10年，需要在职责分工、企业责任等方面寻求突破

    中国环境报记者 陈湘静

　　清洁生产不是新鲜事，但今年2月29日审议通过的《清洁生产促进法》修正案将于7月1日起生效；3月2日，工信部发布了《工业清洁生产推行“十二五”规划》；而此前，山东等省已相继出台相关工作规划……在已立法近10年后，清洁生产工作的拓展深入面临着各方迫切的需求，有望走出“起步”阶段。

　　“源头削减、过程控制是节能减排、污染防治持续推进的必然选择”。各界在普遍认同清洁生产“前景”的同时，也对当前部门职责分工不明、企业责任不落实、政策机制有待健全等工作现状表示担忧，希望能在理顺工作体系、建立动力机制、完善配套政策方面取得突破。

    过程控制显现什么优势？

    清洁生产能持续推进节能减排，尽力对环境影响最小化

　　“70年代末端治理，80年代循环经济，90年代清洁生产，21世纪生态效益。”这是欧美发达国家上世纪污染防治的发展阶段，而中国显然要加快这一进程。在工信部的这份《规划》中指出，“十二五”期间，我国工业发展在常规污染物问题尚未解决的同时，非常规污染物如持久性有机污染物、持久性有毒污染物、重金属污染物等带来的环境风险和压力越来越突出。

　　推行清洁生产，有助于从源头减少污染物产生量，尽可能降低末端治理压力，在促进各项环保约束性指标实现的同时，推动工业发展向集约、高效、低排放的绿色可持续生产方式转变，统筹协调资源环境制约与工业化进程加快的矛盾。

　　“源头削减过程控制的思路是我国节能减排持续推进的现实选择。”中国轻工业清洁生产中心工程师孙晓峰日前在接受本报记者采访时表示，首先在排放标准日趋严格的环境下，越来越多的企业如果不进行清洁生产，实行过程控制，单靠末端治理根本无法稳定达标。其次从减排的持续性、有效性、经济性角度来看，这种工程减排、末端治理的思路也已经不再适应需求。

　　他此前就曾表示，从国家整个工业体系来看，化学需氧量、二氧化硫等主要污染物的减排均是依靠大量末端治理设施的投入和运行、提高污染物去除量实现的，这种做法已经暴露出一些问题。近年来，我国化学需氧量等主要污染物的产生量实际上还在明显上升，而高昂的末端治理投资和运行费用也使国家和企业难以承受。

　　以造纸行业为例，如果不采用连蒸连煮、分段氧化、污染物回收等先进工艺，企业目前难以稳定达标排放。而如果要控制造纸行业二恶英排放，靠末端治理无法去除，必须采用无氯漂白工艺。而如果在达标基础上还要挖掘减排潜力，现有的浓度控制、末端深度处理思路就都不再适用，必须依靠总量控制，要从生产过程中减少污染物产生量和排水量。

　　为什么过程控制的思路要优于末端治理？孙晓峰举了个简单的例子。比如铅蓄电池企业普遍使用手工焊接，集气效率低，铅烟无组织排放量大；如果改用自动铸焊机，首先铅消耗量少；其次，铅烟在密闭环境直接排入配套的环保设施处理。“在生产过程就减少了资源消耗，污染物的产生必然就少了，而且还使有限的排放得到有效控制管理。清洁生产思路下，污染防治不再仅仅依赖于末端治理设备是否正常运行，这样治理和监管都能显著减轻压力。”

　　他指出，过程控制、提高资源能源的利用效率，是清洁生产第一阶段的要求，再进一步就是生态设计，在产品设计阶段就避免或减少有毒有害物质使用，达到对环境影响最小化。而后者对中国企业而言也并不遥远。“发达国家针对进口产品的环保节能要求越来越严格，国内企业必须从产品设计、供应链等方面跟上这一潮流。这些围绕清洁生产的能力和水平届时将成为企业的核心竞争力。”孙晓峰说。

    10年为何还是长不大？

    很多优惠政策没有兑现，应有系统政策体系及法律法规和监管，形成对企业的压力动力机制

　　“清洁生产促进法已颁布实施近10年，但从总体上说，清洁生产工作还处于起步阶段。企业普遍重末端治理，轻源头预防，实施清洁生产审核的企业数量比例偏低，特别是清洁生产技术改造方案实施率不高，仅为44.3％。”《规划》指出，清洁生产工作在资金支持、技术研发推广、市场机制运用方面还存在突出问题。

　　全国人大执法检查组在2010年针对清洁生产实施情况调研后指出，财政专项资金分散在各个部门，没有形成促进清洁生产的合力。法律要求建立的中小企业发展基金尚未建立，现有的中小企业专项资金用于支持中小企业实施清洁生产的比例很少，成效不大。

　　那么，没有资金支持是否是工作进展缓慢的根本原因？财政资金真是“僧多肉少”吗？

　　“最近有个食品企业做清洁生产审核和技术改造，政府希望给予财政补助，但企业却不愿意要。”从孙晓峰了解的情况，对财政资金性质的补贴，现在的情况是很多大企业不愿要，小企业要不着。从2005年开始，北京地区最终申请获得清洁生产财政资金的企业只有4家。

　　他解释说，对于大企业来说，财政资金是“好吃难消化”，一旦申请意味着后期大量的审计、评估工作，他们怕麻烦，更愿意自己解决。而财政资金对中小项目特别是技术含量不高的改造，并没有支持意愿。

　　与此同时，被政策层反复提及的针对清洁生产的税收信贷优惠也一直没有落实。对符合清洁生产要求的企业所得税、增值税的优惠政策，及节能、节水等税收优惠政策没有可操作性措施、尚未落实，技术改造、设备投资方面信贷支持也是空白。

　　“从发达国家经验来看，其推动企业污染预防的方式不是靠直接的资金支持，而是形成了系统的政策体系以及严格的环境法律法规、监管，形成对企业的压力动力机制。”孙晓峰说。现在企业上马节电设备积极性比较高，原因就在于随着电价调整，能带来电费的显著节约。“以100万投资进行变频电机改造为例，一般两三年都会回收成本，使用寿命可达10余年。大家都‘识货’，知道能源利用效率提高对企业是有利的。但对节水，不少企业就兴趣不大，因为可以直接从江河取水，水费低廉，循环利用、节水改造的投资就不划算。”

　　业内人士指出，传统工业企业清洁生产改造中，直接针对污染物产生量减少的技术改造，往往投入更大，但对企业产生的效益显现还有赖于环境成本内部化的进程，因而总体上工作进展缓慢。

　　“推进清洁生产的关键是要形成倒逼机制，要让企业真切地感受到资源环境硬约束带来的压力，他们会主动选择更为经济有效的污染防治路线。”孙晓峰表示，对清洁生产工作的推动，环境管理部门最好的方法就是完善监督监管，促使形成企业清洁生产发展的动力机制。

    大步前进要克服哪些阻碍?

    政出多门、无章可循是影响清洁生产推进的重要因素，明确职能、完善配套是当务之急

　　“随着清洁生产推行工作的深化，企业越来越不清楚这项工作(清洁生产)归属哪个部门管理了，而且现有相关工作交叉重复的问题也相当突出。”孙晓峰说，比如要在服务业推清洁生产，企业会说已经通过了绿色饭店、ISO14000认证，开展了节能审计等；在工业企业，清洁生产和环境管理方面现有的评价、认证工作也确实存在交叉、重复。记者曾经采访了解到，功能相近的多种认证、管理体系就曾让不少企业感觉疲于应付，甚至对清洁生产都产生抵触心理。

　　从今年7月1日起，《清洁生产促进法》修正案将开始生效。此次确定的执法主体是“国务院清洁生产综合协调部门”，但并没有明确成立协调委员会，在现有部门间也没有明确分工职能。“如果执法主体不明确，清洁生产促进工作就很难落实。”全国政协委员谢克昌表示。

　　事实上，从2003年《清洁生产促进法》颁布实施以来，这项工作“群龙无首、政出多门”的现象一直在延续。清洁生产在实际工作中部门职能和责任不清、分工不明确，在一定程度上影响了法律的贯彻实施。

　　“清洁生产工作已经有一年多没有出台新的标准了。”孙晓峰告诉记者，从去年4月起，国家要求不能再以部委名义单独发布清洁生产标准或指标体系，但标准体系建设方案迟迟未能出台。

　　记者了解到，在清洁生产标准和评价体系方面，国家发展改革委、环境保护部、工业和信息化部此前都分别发布了清洁生产评价指标体系、清洁生产标准和清洁生产水平评价指标体系。而在农业、医疗、服务业、商贸流通等领域，清洁生产的标准或技术规范大多数都没有制定。

　　“没有标准或是不知道执行哪个标准，极易造成企业无所适从；企业实施了清洁生产审核，到底有没有效果，效果如何，还没有统一的评价依据。”孙晓峰指出，这一现象正在等待“破局”。有地方层面已经开始了不同部门的职能分工，比如强制清洁生产审核工作归环保部门，工信部门出台其他行业的审核名单，两方审核验收可以互认。但在个别地区，可能情况较为复杂，企业甚至可能会面临重复审核。

　　围绕《修正案》，业界关注的另一个问题是，目前仍只局限于原则性的规定较多，而没有相应的配套法规。对此，孙晓峰有些“心里不平衡”:环境影响评价制度已经有各种技术标准、导则，法律法规，机构管理、信息公开等都有章可循；环保上市核查工作也有很多配套规定。而清洁生产基本上除了一部法律，一个暂行办法、其他配套体系建设还存在太多空白。

　　“没有规范的清洁生产配套管理体系，国家层面对评估验收没有统一管理，更多具体操作由各省规定，随意性比较大。这也反映在目前清洁生产审核行业存在的地方垄断、低价竞争、操作不规范等问题中。”孙晓峰说，有的省出台规定，要求咨询机构必须在当地注册、当地纳税，才能开展咨询服务。而目前咨询机构的资质管理也并未设立实质性的门槛，只要有5名获得相关认证的专业人员，机构就可以获得资质，咨询机构间借人、借认证证书的现象并不少见。

　　“正规、严格的清洁生产审核评估工作包括报告和现场评估两方面，一些地区还要对中高费方案实施情况进行评估，一家中型企业需耗时一个工作日甚至更长时间。但有的地区一天就可以完成2~4家企业的评估工作。我自己就去过不少企业，都说自己通过了清洁生产审核评估，但行内人一看就知道肯定没有好好开展。”孙晓峰说。

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　　根据《关于深入推进重点企业清洁生产的通知》(环发［2010］54号)，各地要将重有色金属矿(含伴生矿)采选业、重有色金属冶炼业、含铅蓄电池业、皮革及其制品业、化学原料及化学制品制造业5个重金属污染防治重点防控行业，以及钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、电解铝、造船7个产能过剩主要行业，作为实施清洁生产审核的重点。

　　工信部日前发布的《工业清洁生产推行“十二五”规划》中指出，我国已建立冶金、化工、轻工、有色、机械等行业清洁生产中心及760多家清洁生产审核咨询服务机构。累计6万家工业企业负责人接受培训，两万多家企业开展清洁生产审核，分别占规模以上工业企业总数的23.4％和9％。

　　中央财政设立了清洁生产专项资金，累计安排财政专项资金16亿元，带动社会投资1200亿元，实施清洁生产技术改造项目5万多项。据统计，通过实施清洁生产，2003~2010年累计削减二氧化硫产生量93.9万吨、化学需氧量245.6万吨、氨氮5.6万吨，节能约5614万吨标准煤。

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　　据统计，我国约10％的工业产品与铬盐有关。铬盐的基础产品是重铬酸钠，我国重铬酸钠生产主要采用有钙焙烧工艺，生产过程中产生大量的含铬废渣(以下简称铬渣)，铬渣中含有剧毒六价铬及较强致癌特性的铬酸钙，对生态环境和公众健康构成巨大威胁。

　　国外铬盐生产已全部实现了无钙焙烧，与有钙焙烧工艺相比，铬渣产生量减少60％以上，不但降低铬渣中六价铬的含量，还避免了铬酸钙产生，使得铬渣处理难度和成本都大幅下降。

　　近年来，虽然我国自主研发的无钙焙烧、液相氧化法等清洁生产工艺技术已实现产业化，但推广应用不够。截至目前，在产的14家铬盐生产企业中仅有少数几家采用清洁生产工艺，占总产能20％左右，其余产能仍使用落后的有钙(含少钙)焙烧工艺，导致我国铬盐行业铬渣产生及堆存量增加，造成铬污染事件时有发生