清洁生产要真正落到实处

来源：中国环境

   编者按

　　倡导清洁生产旨在从源头削减由经济发展对环境带来的污染，提高资源利用效率，从而实现经济与社会的可持续发展，是一种对生产过程与产品采取整体预防的环境策略。全国人大常委会一直非常重视清洁生产的立法工作，并于2002年通过了清洁生产促进法。2010年，全国人大常委会执法检查报告及审议意见提出适时修改清洁生产促进法。在此基础上，全国人大环境与资源保护委员会进一步组织调研，反复征求社会各方意见，积极推进清洁生产促进法的修改工作。2011年10月24日，《清洁生产促进法修正案(草案)》(以下简称《草案》)提交至十一届全国人大常委会第二十三次会议，全国人大常委会组成人员对《草案》进行了初审。2012年2月29日，十一届全国人大常委会第二十五次会议经表决通过了关于修改清洁生产促进法的决定。在之前的分组审议中，委员们就制定国家标准、明确执法主体、强化清洁生产审核、加强法律责任及避免过度包装等方面，提出了有针对性的修改意见和建议。本版特整理刊登委员及人大代表的有关意见，以飨读者。

　　◆中国环境报记者郭薇

　　2月29日，十一届全国人大常委会第二十五次会议经表决通过了关于修改清洁生产促进法的决定。修改后的清洁生产促进法规定，企业对产品的包装应合理，同时规定减少包装性废物的产生，不得进行进度包装。

　　在之前的审议中，委员们认为，转变经济发展方式，迫切要求我们有一部科学、完整的清洁生产促进法来指导经济社会的可持续发展。同时，委员们对如何将这部法律落到实处提出了修改意见，并建议审议通过《清洁生产促进法修正案(草案)》(以下简称《草案》)。

　　■应制定清洁生产国家标准

　　“应该在《草案》中加入‘国家标准’”，吴晓灵委员认为，最关键的问题是让每一项生产工艺的标准是清洁的、节能的，每个个体的生产都是清洁节能的，总体汇总起来才是好的。因而，比较理想的是制定清洁生产的国家标准，包括能耗、排污的标准要制定好。在这些标准下看哪些产业符合国家标准，这个产业就应该是被鼓励的产业；哪些产业在这些方面存在问题，就应该是被限制的产业。有了国家标准、产业政策，拿财政政策来鼓励那些达到标准的技术和厂家。用限制性金融政策切断对不符合国家标准的厂家的资金支持，如果没有了金融的支持，不合标准的企业也难以生产。吴晓灵委员指出，金融支持包括股本融资、上市融资和信贷融资，这样才能够把我们国家的清洁生产真正落到实处，这才是这部法律修改的主要立足点。

　　吴晓灵委员建议:《草案》第七条加入一款内容，即“应当制定有利于实施清洁生产的国家标准、产业政策、技术开发和推广政策”。在后面的条款中，应该做相应修改，国务院清洁生产综合协调部门主要职责不只在编制发展规划，要减多少、增多少、谁减谁增，而是监督国家清洁生产的各项国家标准的落实、推广。

　　■进一步明确执法主体

　　黄镇东委员指出，这部法律最不好处理的地方是由谁来主管清洁生产，也就是执法主体。清洁生产涉及到行行业业，涉及到我国社会的精神文明，要明确一个政府部门来负责这部法律的综合协调贯彻实施，确实是一个比较困难的问题。经过国务院的几个部门，特别是中编办协调，《草案》第五条规定为“国务院清洁生产综合协调部门负责组织、协调全国的清洁生产促进工作”；“县级以上地方人民政府确定的负责清洁生产综合协调部门负责组织、协调本行政区域内的清洁生产促进工作”，与原来的法案相比，做了一些调整和变动，黄镇东委员认为目前只好这样处理。他指出，政府应该对社会各行各业的清洁生产负总责。

　　黄镇东委员建议:正因为清洁生产促进工作涉及到行行业业，又没有法律责任主体，因此政府就更应该重视清洁生产。涉及到哪个行业，哪个行业需要结合本行业的特点对清洁生产制定配套的规章制度来落实这部法律。

　　谢克昌委员认为，《草案》执法主体不明确，清洁生产促进工作就很难落实。他指出，国务院清洁生产综合协调部门会同有关部门不只是制定规划，也应该制定相关的标准，不仅仅是技术标准，还涉及到工艺、设备、产品，最终看这个产品是不是绿色产品，要回到源头上看，这个工艺先进不先进、技术先进不先进、设备先进不先进。

　　谢克昌委员建议:《草案》中应增加制定或公布“有关标准”的内容。

　　■地方政府有责任监督生产厂家不要过度包装

　　《草案》第二十条内容是关于过度包装的问题，第二十条第二款内容规定，“包装的材质、结构和成本应当与内装产品的质量、规格和价格相适应”。程津培委员指出，这句话隐含的意思就是说，如果价格很高，可以用很贵的包装来相配，但是这个价格很可能是虚高的。过度包装表现在其在产品价值中占比过高，往往因此引起总体标价过高。一个产品的价值很可能只是虚值，比如价格虚高的海参、月饼等等，当升到了某一个价值，产品的包装也可以大幅上升到与之相应的程度，这种以价格来定包装是否过度就存在不合理的地方。

　　程津培委员建议:为了使过度包装的问题能够得到合理的解决，应该以商品的成本来跟包装的成本挂钩。

　　“我赞成把过度包装等社会关注的热点问题强化。”汪光焘委员认为，应该及时确定相关原则，以推动解决过度包装问题。

　　汪光焘委员建议:关于过度包装的监督需要在《草案》中加入一些内容:“由生产厂家的地方人民政府和质量监督局负责加强监督”。

　　■通过行政手段促进减排和清洁生产

　　丁仲礼委员指出，《草案》第二十七条中增加了第二款内容，“超过单位产品能源消耗限额标准”的要进行强制性审核，这是新加上去的。他认为这一点在实践中很难做到，并提出两点理由:一是对许多类型的产品，真正要对单位产品能耗定一个标准是很难的事情。比如炼同样的1吨铜，由于铜矿的品位不一样，能耗就会不一样；二是节能与减排有时是有矛盾的，我们常常把节能和减排放在一起说，其实节能是一回事，减排又是另外一回事，并且这两个内容并不是完全统一的。比如要减排就必须要消耗额外的能，直接排放污染物反而节能。

　　丁仲礼委员建议:《草案》第二十七条内容的重点应该放在污染物的减排上，节能不一定要通过行政手段来做，更应该通过价格和税收的手段来达到目的。而减排和清洁生产确实更需要通过行政手段来促进。

　　■注重审核结果的落实

　　清洁生产促进法核心是促进，需要通过配套法规，鼓励、限制等措施倒逼企业进行审核。汪纪戎委员认为，清洁生产审核就是给企业体检，检查各项指标，做出诊断，可能是无费方案，通过完善管理来提高效率，也可以是低费、中费、高费方案。比如调整饮食结构，管住嘴、迈开腿就可以了，也有可能是你要吃药了，或者是要开刀了，甚至要换零件。汪纪戎委员指出，审核过程就是建立物料、水、资源、污染因子等的平衡，通过实施审核方案达到一个最佳状态，实现节能、降耗、减污、增效、健康、安全。

　　汪纪戎委员建议:《草案》应更注重审核结果的落实情况，如果仅重视审核结果，就没有达到最终的目的。

　　■应重视农业清洁生产

　　哈斯巴根委员说，我国是一个农业大国，农业的清洁生产对于保障十几亿人民的健康至关重要，应当在这部法律中给予足够的重视。但在清洁生产促进法中，涉及农业清洁生产的条文很少，《草案》第二十二条规定，农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染。哈斯巴根委员认为，农业生产者就是指农民，一方面农民不清楚使用的化肥、农药、农膜是不是含有有害物质，是不是有毒；另一方面，农民使用化肥、农药、农膜是为了增产，为了生产出的产品能卖个好价钱。所以，很多农民不管用的产品是否有毒、有害，因此要求农业生产者科学地使用化肥、农药、农膜和饲料添加剂等等，在当前还是做不到的。

　　哈斯巴根委员建议:进一步完善《草案》第二十二条内容，在其他条款中对农用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂的生产厂家进行约束，从源头上加强管理规范。此外，不能把责任推给农业生产者、农民，应该由县级以上各级政府加强对农业生产者的引导、指导和监管。

　　■把大型企业和拟上市企业纳入强制性清洁生产名录

　　全国人大代表包景岭提出，清洁生产促进法从2003年实施以来，已对清洁生产起到巨大促进作用。通过清洁生产审核的实践可以感觉到，对于特大型和大型企业的清洁生产，尽管排放已达标、单位能耗也比较低，但是由于对能耗和排放总量大的企业的清洁生产审核往往可以起到事半功倍的作用，其效果比对中小型企业大得多，有些稍作改进就可以起到很大的节能减排作用，所以应把国家和省、市、自治区确定的特大型、大型企业和拟上市企业纳入强制性清洁生产的名录。特别是拟上市企业一般是资金充足运转良好的企业，上市后资金更加充裕，应当将更多资金优先用于清洁生产审核提出的实施规划、科学研究和技术推广工作。

　　全国人大代表包景岭建议:在《草案》第二十七条关于强制性清洁生产审核的规定当中，增加第四项，即“由国家和省、市、自治区确定的特大型、大型企业和拟上市企业