排污权交易挠到痒处了吗？

来源：中国环境报第6版

编者按

    在我国，排污权交易仍然是一项不太成熟的工作，已经开展试点或意愿开展的地区，集中了大量法律法规、政策、机制、技术等方面的疑问和问题。但这同时又是一个非常值得尝试的领域，其对总量控制、减排、产业结构调整、环保参与地方综合决策等都提供了更为广阔的思路，在环境容量资源化、环境成本内部化方面也展开探索。这也是本期产业市场初步梳理的重点，希望引起大家共同的思考和讨论。

    特别关注

    中国环境报记者 陈湘静 刘秀凤

　　经过“十一五”的试点实践，排污权交易已获得从中央到地方的重视，全国近20个省市已经开展或是准备涉足；国务院印发的《国家环境保护“十二五”规划》明确指出，要健全排污权有偿取得和使用制度，发展排污权交易市场。政策信号已经非常明确，排污权有偿使用和交易工作将成为“十二五”总量控制思路下，重要的环境经济政策探索领域。

　　但从各地试点情况看，排污权市场交易仍未有大规模开展。原因何在？真正的市场交易少，成交价格未体现价值……很多人认为这是排污权交易在中国水土不服、尚无成熟条件开展的表现。对此，清华大学环境管理与政策研究所所长常杪指出，在现阶段，成交量多少、价格高低不是衡量这项工作是否有意义的标准，我们要关注的是其对环境管理手段的丰富，对环保工作的推动与提升。

　　指标从何而来？如何交易？

　　总量审批前置成为排污权有偿使用和交易的前提和基础。新项目不光要符合产业政策，还要在地区总量控制和5年度减排任务的考虑下，获得相关的污染物排放指标

　　嘉兴某大型化工厂最近打算新上项目，企业负责人告诉记者，项目需要的二氧化硫指标一部分是企业锅炉更新换代和上脱硫设施获得的减排指标，还有一部分排污指标需要购买，正在和嘉兴市排污权交易中心沟通。不单在浙江，在很多排污权交易试点省市，总量前置审批成为重要的项目准入手段，新上项目买指标成为开展排污权交易最主要的形式。

　　以企业为主体的减排、交易，使美国减排二氧化硫节省了超过一半的成本，符合政策设计的预期。而我国试点省市对排污权交易的“热情”最初都与环境管理的需求变化紧密联系。“我们探索排污权有偿使用和交易制度，是适应我国总量控制、减排的环境管理需要。具体地说，就是在总量控制制度下，探索新上项目环境准入的市场化手段，而并非单纯的降低治污成本考虑。”浙江省环保厅总量处处长李锋说。

　　据介绍，2007年开始，随着减排进入攻坚阶段，浙江一些地区发现在总量控制制度下，主要污染物排放的增量如何控制、新上项目的指标从哪儿获得，成为亟待解决的问题，而在新老项目之间开展排污权交易是个值得尝试的思路。在随后的摸索过程中，不少地区发现，这项工作对于减排责任分担、环境管理水平提高，都会产生积极影响，试点逐步扩大。

　　在浙江、江苏、重庆……各地试点中，总量审批前置成为排污权有偿使用和交易的前提和基础。一个新项目，单单符合产业政策还不够，还要在地区总量控制和5年度减排任务的考虑下，获得相关的污染物排放指标。这就是当前排污权交易需求的最主要来源，以前是化学需氧量、二氧化硫，将来将包括氨氮、氮氧化物甚至更多指标。

　　那指标从何而来？如何交易？各地的方式并不尽相同，但都主要来自于当地实施公共或企业减排工程后、落后产能关停并转后腾出的指标，以及政府在考虑总量和规划期内减排任务后预留的指标。如常杪参与设计的河北唐山排污权交易制度，其特点在于地方政府引导，充当“中介”。“新上项目需要指标，关停淘汰落后产能又腾出指标，当地政府从中拉线，促成交易。这不是企业间的主动交易，也不是完全常规的市场行为。但也取得了一定成效。”

　　在诸暨、嘉兴等地，企业要上项目，首先得去“找”主要污染物的排放指标，排放量大且效益不高的项目不再获得青睐。诸暨环保局有关负责人向记者举了个例子，当地有个丝袜厂需新上印染项目，环保局的建议是，水污染物排放指标非常紧张，最好不要自行建设，可以考虑收购同类项目。“指标要向清洁、高效的产业倾斜，对传统产业要有总量考量，不是想上就能上的。”

　　此举被地方认为是环保参与宏观决策的重要手段。这也是环境保护“十二五”规划的要求，提出要完善综合决策机制，把主要污染物总量控制要求、环境容量等作为区域和产业发展的决策依据。

　　对此，常杪指出，地区间发展水平不同，对排污权交易的认识、需求不尽相同。相对来讲，发达地区出于结构调整的需求，有需求、有条件对新上项目“挑三拣四”，当地的排放指标价值也更高；而在传统产业大省，减排压力比较大，也需要市场化的调剂手段，鼓励减排潜力大的行业和企业加大治污力度，促进排污指标的流通、实现环境资源的优化配置。“怎样让地区经济增量和环境容量达到和谐平衡，事实上只靠行政手段是很难推动的，监管压力非常大。排污权交易作为看不见的手，会起到很多潜移默化的功效。这点要获得地方政府的普遍理解还需要一个过程。”

　　市场交易为何这么少？

　　惜售是普遍心理，围绕污染物指标增量交易，交易空间确实非常有限

　　“卖方需要政府动员沟通才愿出售、交易所挂牌的是政府收储的淘汰落后产能排污权……”真正的市场交易少，企业买卖少，曾经让媒体和不少专家质疑排污权交易制度在中国的生命力。在记者采访过程中，有地方环保部门称，真正的市场活跃需要相当长时间，需要各项政策制度的完善。

　　在市场经济条件下，有买就有卖。当前，在总量控制的前提下，地方经济发展对排放指标的需求一直很旺盛，问题在于排污指标供给面临严重不足，这被认为是市场冷清的主要原因。“地方政府手中的预留指标严格意义上只支持重大的民生项目，关停并转腾出的指标也很有限。”李锋表示，指标不足的情况已经较为严重。

　　“我们减排下来的空间，自己发展都不够，怎么会愿意卖出去？”嘉兴当地一家大型化工企业负责人在座谈时这样表示。企业对排污指标的“惜售”心理事实上反映了其对总量控制下排污指标稀缺性的认同。而在李锋看来，无偿或低成本占有排污指标才是根本原因。“在当前排污许可、有偿使用等制度不完善的情况下，企业可以低成本甚至无偿占有排污权指标，卖出意愿并不高。”

　　在唐山、重庆，为了促进供给活跃，地方环保部门为企业实施减排获得的指标规定了“保质期”，过期不卖掉就作废。此举一定程度上让当地的排污权交易呈现较为活跃的态势。但这也并非根本之道，重庆已经出现了成交次数多、总量少的尴尬。

　　记者调查发现，无论是政府主导还是市场行为，目前我国的排污权交易涉及的都是解决污染物增量与区域总量的关系，交易空间自然有限。而5年规划期内，各地动辄几万、几十万吨的大量减排指标还都没有进入市场。

　　“企业成为减排的主体，促进企业间的自由交易一直是我们工作的目标。”李锋说，排污权交易最终是要服务于减排以及区域环境质量改善。“未来，我们还是想探索在排污许可、初始分配、有偿使用的基础上，将减排任务科学合理地分解，落实到企业，形成类似国际上二氧化碳减排那种共同但有区别的责任和相关的交易体系。”

　　为何必须有偿使用？

　　排污权有偿使用、环保成本的倒逼有助于提高企业减排治污、转型调整的积极性，在未来的竞争中可以占据有利位置

　　在开展交易前，要不要开展排污权的初始分配、有偿使用，费用标准是什么，这仍然是集中争议的话题之一，国内试点省市也曾经做出了不同的选择。但从目前情况看，当初选择“绕道”的不少地区，如今也在不同程度地进行着“补课”。对此，李锋表示，没有有偿使用制度，意味着现有企业可以不付成本地占有排污指标，既不公平也客观上促使他不愿意卖出指标。

　　记者了解到，江苏省对试点区域内符合相关标准的化学需氧量排放企业统一实施排污权有偿使用，正在考虑扩大征收范围和增加指标；浙江省则对大型燃煤电厂要求二氧化硫排污权有偿使用，参加排污交易的企业必须实施有偿使用。现在还有优惠，将来价格更高。因此大企业还是比较积极的。”李锋说。

　　在金融危机、市场低迷、人工成本高的情况下，环境成本是否会进一步增加企业压力？局地实施有偿使用，是否会削弱当地企业的竞争力？对此，李锋表示，如果只是在局地实行，那么在短期内会对当地企业有利润方面的影响。但从长远看，排污有偿使用、环保成本的倒逼有助于提高企业减排治污的积极性，提升工艺水平及产品的层次。“提早转型可以让企业在未来的竞争中占据有利位置。”

　　多高的价格才合适？

　　价格应促进减排和产业结构调整，排放指标应从落后企业向先进企业转移

　　对于很多加工型企业，利润低、压力大，排污权有偿使用是否是“雪上加霜”，对此，李锋直言不讳:“在环境成本没有内部化的情况下，很多企业是靠人力资源和低成本占用环境资源赚钱。这些微利在环保部门眼里是很刺眼的利润，已经越来越不受到欢迎。环境资源应该被更加合理高效地使用。排放指标应从落后企业向先进企业转移。”

　　通过有偿使用推动环境成本内部化，那多高的价格才是合适的？仅仅覆盖治污成本就够了吗？“现在各地普遍是参考当地治污成本制定有偿使用价格，但一般都采用低价起步，比如第一年买打三折，第三年买五折，之后就全款购买。”李锋表示，有偿使用价格最终有两个评判标准，首先是要促进减排，其次是促进产业结构调整。他认为，如果能促使每年有3％~5％的企业转型调整，这个成本就是合适的。但这两个指标目前可能很难量化，需要在实践中不断摸索。

　　“即使将来1吨COD要二十万甚至更多，要发展就得买。但可能就要生产高附加值、低污染的产品，去消化这个成本。”嘉兴当地企业的负责人表示。

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怎么和环境管理互动？

彼此相互磨合，互相促进，共同进步

　　“在试点地区，不能无偿占用环境容量、公共资源的理念正在得到企业和政府的认知、理解和接受。以前光靠说教没有用，非得有机制、有平台，真刀真枪演练一番。”在采访中，常杪强调，尽管排污权交易还有很多法规、政策机制的问题有待解决，但目前不应只看到条件不成熟和基础不牢靠，更要看到这项工作对环境管理工作的推动作用。“我认为，现在有几笔交易并不是最重要的，不是评价成功与否的惟一标准，要重视其与环境管理互动的过程。”

　　“对排污权交易这项制度的摸索过程，也是环境管理不断成熟的过程，他们彼此之间相互磨合，互相促进。”常杪说，排污权交易和地方环境管理的精细化程度密切相关，如果还是粗放传统的环境管理模式，试点不可能有成效。

　　“初始分配、有偿使用、交易涉及的工作非常庞杂，价格测算，台账的建立和管理，监测监督的软硬件配套，人员的配置培训……对环境管理的精细化、规范化和监管水平是有相当高要求的。要做试点，就先得将这些以前没做过或者做得不完善的工作做扎实、做好，一次尝试就是一次显著提升地方环境管理水平的机会。”她看重的是围绕排污权交易试点，地方在环境管理精细化、科学化等方面得到的提升。

　　围绕排污权交易试点，常杪提醒说，目前最值得关注的问题是，排污权交易作为经济手段，和总量控制行政手段还没有很好地结合起来。“现在往往是行政命令在前，经济手段较为滞后。而行政性命令由于缺乏变化性，在某些情况下有可能是不科学不合理的，容易一刀切。”

　　她分析说，比如企业如果都必须按照要求上治污设施，完成了削减任务，它们再进行排污权交易，积极性可能就不太大，相关交易市场规模就受到一定挤压，利用市场优化配置环境资源的效用也会打折扣。

　　这点也得到业内不少专家的认同。在火电行业，脱硫设施经过“十一五”的“大干快上”，当前二氧化硫的交易空间已经受到相当挤压。常杪指出，在国家总量控制和减排过程中，行政性手段和经济手段如何相辅相成，急需在实践中摸索。现在两者还不是特别合拍。“当前处在经济、行政手段的磨合期，我相信，这是暂时的，随着总量控制工作的扩展深入，一定会实现更优的结合状态。”