环保法修订草案成型 首提重大政策需环境论证

文章来源: 21世纪经济报道

　　核心提示：“和现行《环保法》相比，进步最大的就是强化人民政府对环境质量的责任，增加了对政府的约束力。”

　　众望已久的环保根本大法修订已正式起步。

　　本报记者独家获悉，全国人大环境与资源保护委员会(以下简称“环资委”)在其第二十七次全体会议上，已形成《中华人民共和国环境保护法修正案(草案稿)》(以下简称《草案稿》)。《草案稿》共7章48条，修改条文19条，合并6条为3条，新增规定4条。

　　其中，六大领域纳入修法内容，即对接环境影响评价法，增加信息公开、进一步完善排污申报收费制度，明确企业限期治理责任和人民政府对环境质量的责任，完善了环境污染事故的应急规定。

　　“和现行《环保法》相比，进步最大的就是强化人民政府对环境质量的责任，增加了对政府的约束力。”一位参与修法讨论的环保政策专家表示，“但是《草案稿》还要经过多个意见征求环节，这一规定能否保留下来，目前难以预测。”

　　重点修改四大制度

　　强化政府责任方面，《草案稿》迈出重要一步。

　　“在上述环保法修改的六个方面中，比较重要的内容有四点。”前述环保专家称，即首次提出重大政策应进行环境影响论证，确立了重点污染物总量控制的法律地位，细化了排污收费制度，并提出将环保作为地方政府一把手考核的内容。

　　其中，“规划环评”被纳入修法者视野。

　　“《草案稿》与2002年通过的《环境影响评价法》对接，增加了规划环评的内容，同时初步具备了政策环评的雏形。”该环保专家对记者表示，即《草案稿》在第3章第15条第二款提出，县级以上人民政府及其有关部门，对其组织拟定的对环境有显著影响的重大经济和技术政策草案，应当进行环境影响论证。

　　在环评之外，《草案稿》增加了总量控制内容。即国家实行重点污染物总量控制制度，地方人民政府负责实施。对“超标”地区，地方环保部门应当暂停新增建设项目的环评。

　　强化政府责任方面，《草案稿》迈出重要一步。其中最重要的一点是，明确提出对地方政府一把手的环保考核规定。

　　具体而言，考核的内容包括五项：环保规划的制定、公布和实施情况；任期内重点污染物排放总量控制约束性指标的完成和环境质量改善状况；环境影响评价工作；重大事故的处理。

　　在环境信息公开方面，《草案稿》也有所作为，即规定了政府及其环境保护行政主管部门应当依法公开环境信息，对拒报或者谎报有关污染物排放监测数据事项应当进行处罚，政府工作人员对伪造或者指示伪造监测数据和依法应提供而未提供环境信息应当承担法律责任。

　　此外，《草案稿》还加大了对违法企业的处罚力度，首次引入“按日计罚”政策。即对被行政处罚的企业，如逾期仍不予改正，将按每日一万元以上十万元以下进行罚款。

　　“在污染物控制的另一个手段，即排污收费制度上，修正案也步调不慢。”一位地方环保系统工作人员表示，“修法内容中提出了有差别的排污收费标准，体现了排污量越大、超标越严重、应缴费额越高的原则。”

　　据本报记者获悉，草案中提出增加三项差别化的排污收费政策。其一，对排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，征收标准为达标排放标准的2-3倍；其二，对经限期治理逾期未完成治理任务的，在停产关闭之前，征收标准应当是达标排放标准的4-5倍；第三，对国家确定的重点区域、流域和地方污染物标准严于国家标准的地区，可以在规定排污费征收标准基础上加收50%。

　　修改力度尚不“解渴”

　　《草案稿》并没有改变《环评法》的先天不足。

　　“上述几项修改内容，方向是对的，但力度还远远不够，与业内的预期差别较大。”一位地方环保系统官员对记者表示。

　　环评方面最为明显。环保业内人士认为，《草案稿》并没有改变《环评法》的先天不足，即只有规划环评和项目环评。而一个完整的战略环评(SEA)应该包括三个环节，首先是对政策的环评，其次是规划，最后才是项目。

　　在环保部巡视员牟广丰看来，政策环评是源头，是判断一项政策能否做的前提。而规划环评则是具体怎么做的问题。一旦到了项目环评阶段，规模结构布局大致都定了，剩下的无非是“墙内几百米，墙外几公里”的事。

　　“尽管《草案稿》有政策环评的雏形，但只有一句话，规定的不够详细。实践中，很可能流于形式或走过场。”前述地方环保系统官员对记者表示。

　　不但如此，业界呼吁提高规划环评的法律地位，也未能体现。“《草案稿》还

　　是延续了《环评法》中规划环评的内容，规划环评依然仅是规划制定的一道法律程序，而非行政许可。”一位环境法专家对本报记者表示，也就是说，规划环评即使对规划提出修改意见，但如审批部门不采纳，只要对不采纳的理由做出说明，规划可以照样实施。

　　前述环保政策专家进一步指出，环评环节的修改，从侧面反映出环保法试图约束政府行为，“但努力有限”。

　　例如，《草案稿》第14条第3款规定，跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，依照国务院批准的重点区域、流域污染防治规划和相应责任，由相关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协商解决，做出决定。

　　“这样的规定，相当于没有规定，我们很少看到有人对跨行政区的污染承担责任的案例。”前述地方环保系统官员表示，“由相关地方政府协调承担责任，无异于让其协商如何撇清责任，因此，我建议应在上级人民政府中指定一个专门的实权机构，处理这类问题，而不是像现在这样模糊处理，淡化责任承担。”

　　此外，在“按日计罚”这一新提法上，草案稿也存在瑕疵。“每日处罚金额的自由裁量幅度太大，从1万到10万相差悬殊，容易制造寻租空间。”前述地方环保系统官员指出，“我主张要么大大提高每日1万元的基准，要么降低每日10万的最高上限。”

　　公众监督规定未能纳入

　　公众在参与无门、监督无路的情况下，公众常常寻求非常规手段。

　　此外，对于目前的《草案稿》内容，多位法律界人士对记者表示有遗憾之处，即公众监督权利缺失。

　　“《草案稿》在政府和企业责任方面都有所涉及，但在公众参与方面仅提出公众参与信息公开，而在公众监督方面的其他规定几乎没有涉及，比如很多人关心的环境公益诉讼制度。”前述环保政策专家对本报记者指出。

　　他进一步分析，从公众对政府与企业的监督角度来说，现行《环保法》的规定十分薄弱。“现行《环保法》第六条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。但当单位和个人对于环境问题有意见时，怎么提呢？这些都没有细则。”前述环保政策专家分析，“因此，我们看到在参与无门、监督无路的情况下，公众常常寻求非常规手段，如群体性散步、静坐，甚至引发群体事件。”

　　该专家表示，事实上，在限制地方政府方面，环保部已经尝试多次的区域限批效果明显，但《草案稿》未予承认。

　　“阻力可能来自地方政府，这两项制度与政策环评一样，对地方政府的约束会起到紧箍咒的作用。”一位知情人士记者指出。

　　回避体制难题？

　　应在《环保法》中明确部门协调机制。

　　除上述修法内容的“缺憾”外，体制变革领域也未在《草案稿》中体现。

　　业内人士曾多次指出，根据我国的资源环境管理的模式，包括水、土地、矿产、森林、海洋等资源的开发利用分散于发改、国土、林业、海洋、农业、水利等主管部门，它们与环保部门之间存在职能交叉。

　　“尽管在2008年机构改革的时候，各个部门的三定方案大体上明确了部门之间的职能分工，但在不少环境问题上，依然存在模糊地带，这些问题应当在《环保法》修改中体现出来。”前述地方环保系统工作人员指出。

　　“如果职能划分难度太大，应尽快在《环保法》中明确部门协调机制，这也是解决目前环保体制的一个出路。”前述环保政策专家称。

　　对此，不少环境专家曾经给出具体建议。在9月22日召开的“第7届环境与发展论坛”上，清华大学环境工程学院教授、清华大学环境工程设计研究院院务委员会副主任井文涌提议，仿效国家能源委员会，成立国家环保委员会。

　　尽管《草案稿》回避了上述体制问题，存在诸多不足，但多位法律界人士对本报记者表示，现在已有的成果来之不易。期望在接下来全国人大审议和征求意见的过程中，强化政府责任的条款不要消失。

　　“由于全国人大也将换届，所以《环保法》修改中的一些难题将留给下一届人大。”有分析人士预测。