环保法月底二审 破解执法难题成期盼

来源： 南方日报 

　　“两高”出台的办理环境污染刑事案件司法解释前日正式施行，其焦点在于从刑事司法层面降低了污染环境的入罪门槛。不过从更为常规的环保部门行政执法层面来看，处罚力度弱、缺乏强制权等执法老大难问题，依然有待破解。

　　如无意外，6月底在北京举行的十二届全国人大常委会第三次会议将第二次审议环境保护法修正案草案。在环保部就“环保法一审”提交的34条意见中，采取行政强制措施、突破最高罚款限额的“按日计罚”、“双罚制”等加大环保行政执法权限及力度的建议颇受关注。

　　省环保厅副厅长李晖本周做客省政府网站时也呼吁，法律应赋予环保部门对违法企业的扣押、封存权力，从法律源头上来解决执法难的问题。

　　去年《环保法修正案(草案)》公布以后，不少专家乃至官方人士对认为进步意义较大的内容被删减感到失望，网络上收到了11748条意见。再度收集意见后即将开始的二审能否取得突破，大家都拭目以待。

　　环保执法的现实尴尬

　　“要建立联动整治机制，铁腕治污！”本月初，在荷塘镇污染整治现场会上，江门市副市长钟军重申。

　　这是江门市政府召集多个部门，半个月来第二次进行专门部署。上月初，荷塘镇重污染行业整治被列入今年省级重点督办的十大环境问题之一。

　　上月中旬，南方日报现场走访，披露该镇围仔工业区每天6000吨废水排入西江，而该镇2000多家企业中，竟有八成无证排污。

　　在省级督办与舆论监督的压力下，地方政府终于下决心把当地的环保、工商、公安、电力、等部门联合起来，对付污染毒瘤。

　　在此之前，当地环保部门由于势单力薄，执法长期力不从心——“我们没有关停企业的强制权，只能叫镇政府帮忙停水停电，开了罚单，企业不听，我们向法院申请强执，企业在工商变更一下名字，我们又重新走流程一拖又大半年”。

　　江门市环保执法人员的困惑，亦是环保部门执法难的缩影。

　　“企业停下来就要贴封条，或者关停，但是法律没有赋予环保部门这个权力，只能责令其停止生产，执法人员一走的话有些企业又动起来了。”本周二，省环保厅副厅长李晖在接受省政府网在线访谈时大倒苦水。

　　按现行环保法规，只有“罚款由环境保护行政主管部门决定”，环保部门并没有强制执法权。需要贴封条查封企业的话，要由工商部门执法。而“责令停业、关闭。由作出限期治理的由人民政府决定；责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准。”

　　李晖同时表示，“现行环保法规处罚力度不够，有些违法排污单位都不在乎。”如《大气污染防治法》规定，造成重大经济损失的，罚款最高不得超过20万元。

　　本周二，两高出台的司法解释将污染环境入罪门槛降低，包括公私财产损失30万元以上、致使30人以上中毒、3人以上轻伤等情节，皆可成为污染环境罪的入罪要件。

　　不过，上述解释是从刑事司法的角度，对更为常规而且“专注”于污染执法的环保部门来说，要将污染者绳之于法，依然得依赖司法部门。

　　环保部政法司副司长别涛在答记者问时表示，要建立与政法机关执法信息的正常交流机制，为公安、检察等机关及时提供案件线索。“环保部门与政法机关之间应该各自发挥优势形成合力。环保部门要运用日常环保监管、监测获得的信息和分析化验的数据，主动及时提供给政法机关。”

　　而在环保部递交的意见里，也建议新环保法对关于环境犯罪行为的条款，作出衔接性的规定。

  对新环保法的期待

　　事实上，破解环保部门执法难，目前国内主要采取两种方式，一种是上级环保部门督办地方政府，倒逼下一级政府召集司法、工商等部门协同整治，突破环保部门的权限制约；另一种就是寄望于环保法等法律的修订给环保部门“放权”。

　　全国人大常委会去年8月对《环境保护法修正案(草案)》一审之后，公开向社会征求意见。本月底，全国人大常委会将会对草案进行二审。环保部此前已综合专家学者和环境保护系统的意见后，提出了34条修改建议。

　　当中，强制措施与加大处罚力度成为环保部门希望破解执法难的主要观点。环保部建议，根据《行政强制法》的有关规定和环境执法监管的实际需要，增加对某些重大环境违法行为，实施查封、扣押等强制措施。

　　在处罚力度上，建议对违法行为实行“双罚制”和“按日计罚”，即不仅处罚违法企业，而且处罚企业负责人和其他责任人员；针对连续性环境违法行为“按日计罚”。

　　事实上，在一审的建议稿里，环保部就曾提出上述建议，却最终并未出现在草案中。而像“按日计罚”已是国际上相对流行的做法，在国内的重庆、深圳等地方环保法规中也已启用。对此，当时全国人大环资委在公开答记者问时表示，现行环境保护法和相关单项法律中尚未涉及，有关部门也没有形成一致意见。

　　如今，人大环资委换届后，走上二审程序的环保法修订工作也再度让人期盼。

　　“这次是争取拿出一个让各方比较满意的草案，相比一审稿应该有很大的不同。”全国人大环资委人士接受媒体采访时表示。

　　此外，鉴于目前取证难、举证责任倒置等特点，环保部同时建议新环保法根据新修订的《民事诉讼法》关于公益诉讼的授权性条款，明确规定有关环保机关和社会组织针对损害环境公共利益的行为，提起环境公益诉讼的资格。

　　结合最近司法解释降低了污染入罪门槛，知名环保公益人士冯永峰指出，《刑法》里，一直就存在着“污染环境罪”，只是多年来，和大面积的环境污染相比，法院启用、调用、动用、施用这条法律的案例并不常见。各级法院要将立案大门敞开，张开臂膀欢迎各污染受害者、环保志愿者、环境公益诉讼者到法庭来立案起诉，才能达到污染入罪门槛降低的初衷。

　　■记者观察

　　环境立法广东可先行先试

　　就在环保法二审将近的同时，地方立法层面同样寻求破冰的可能。

　　在广东省人大今年的立法计划中，《广东省环境保护条例(修订草案)》继续成为唯一一件安排常委会审议的法规案，省人大表示，该条例已于2012年3月一审，由于全国人大正在修订环境保护法，待环境保护法修改颁布后再适时安排环境保护条例继续审议。

　　早在2011年，省环保厅就着手对《条例》进行修订，但一些破冰之举在审议中阻力重重。如曾提出由环保行政主管部门实施查封、扣押等行政强制措施，后来由于《行政强制法》的颁布实施而被删除；一些环保经济措施，如主要污染物排污权有偿使用和交易、环境污染强制责任险制度，也在审议过程中认为其影响面广且缺乏上位法支撑。

　　省环保系统相关负责人近日向记者坦言，随着《立法法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等法律的逐步出台，再加上以《环境保护法》为母法的环境保护法律法规体系，留给地方环境保护立法的空间越来越小。

　　如《行政强制法》第十三条规定“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”在《环保法》尚未有设定的情况下，等于环保部门不能拥有强制执行权。

　　“环保规章很多，但因为没有强制权，多而不管用”，“国家期望广东科学发展、先行先试，在环境地方立法方面，也应该先行先试。”几位省环保部门人士表示。

　　广东是第一经济大省、也是第一人口大省，上述人士称，“环境保护很多问题往往其他兄弟省市还没出现，广东先碰到，当全国都面临这样的问题的时候，广东的问题可能已经堆积如山”。

　　不久前，省环保厅建议省人大与国家有关立法机关协调，提请赋予广东省在地方环境保护立法上，局部突破上位法的权力，如在行政强制措施、大气污染物排放超总量予以处罚方面。

　　另外，对《环保法》的修订，环保部门也建议采用宜粗不宜细的原则，多增加授权性的条款。

　　“对修订中的《环保法》，我们担心的是‘可操作性太强’。由于我国幅员辽阔，社会经济发展水平各不相同，一些条款例如罚款数额制定得过于具体，可能西部地区适合，广东等经济发达地区又不适合了”

　　上述环保厅人士希望，新修订的《环保法》能为环保工作中面临的问题以及拟采取的政策措施作出原则性规定，为地方立法提供依据的同时，留出空间使各地可以结合自身实际作出具体规定。

　　中国政法大学环境法学教授王灿发也表示，目前我国经济基础和对环境质量的要求都和上个版本环保法制定的23年前不一样了，法律应该更严格地体现保护环境的要求，原则上应该改得较大一些，更能体现保护环境的作用。

　　事实上，地方环境立法的先行先试，广东不乏成功的例子，但目前环保部门希望步子能迈得更大一些。据悉，2008年以来，广东修订了3部地方性环保法规，3部环保政府规章，特别是在全国率先开展了跨行政区域河流交接断面水质保护、区域大气污染联防联治等方面开创了先河，既为依法行政提供了法制保障，又为全国应对类似问题提供了先例。

●记者 谢庆裕